Reform des kommunalen Haushaltsrechts jetzt zügig vorantreiben

Die Bemühungen, das kommunale Haushaltsrecht grundlegend zu reformieren, haben seit 1998 an Konturen gewonnen. Die Innenministerkonferenz hatte auf der Grundlage ihres Be-schlusses vom 8. Mai 1998 einen neuen Unterausschuss ins Leben gerufen, der beauftragt wurde, einen einheitlichen Musterentwurf für ein neues, reformiertes Haushaltsrecht vorzule-gen. Dieser nicht-ständige Unterausschuss "Reform des kommunalen Haushaltsrechts" nahm sodann im Juni 1998 seine Arbeit auf und entwickelte zunächst 1999 ein Eckpunktepapier zur Reform des kommunalen Haushaltsrechts, welches schließlich im Jahr 2000 jeweils zu einem Eckpunktepapier für ein Haushalts- und Rechnungssystem auf Basis einer erweiterten Kame-ralistik und für ein Haushalts- und Rechnungssystem auf Basis der Doppik fortentwickelt wurde (abgedruckt in: Der Gemeindehaushalt 2001, S. 55-65).

Es ist allerdings nicht gelungen, zu allen wichtigen Fragen gemeinsam getragene Eckpunkte zu formulieren. Schon zu dem damaligen Zeitpunkt hatten sich vor dem Hintergrund der in den einzelnen Bundesländern zum Teil weit fortgeschrittenen Modellprojekte deutliche in-haltliche Divergenzen zu wichtigen Einzelfragen ergeben. Mit Blick auf einen möglichst zü-gigen Fortgang der Reform wurden für die strittigen Punkte, zu denen keine Einigung erzielt werden konnte, zunächst ergebnisoffene Prüfaufträge formuliert. Auf dieser Grundlage wur-den durch Beschluss der Innenministerkonferenz vom 23./24. November 2000 zwei Arbeits-gruppen eingesetzt, die die entsprechenden Regelwerke für die erweiterte Kameralistik und die Doppik ausarbeiten sollen. Eine dritte Arbeitsgruppe befasst sich mit den Anforderungen für beide Regelwerke aus der Statistik. Die kommunalen Spitzenverbände sind in allen drei Arbeitsgruppen vertreten.

1. Bisherige Beschlusslage des Deutschen Landkreistages

Zeitgleich mit der Einsetzung des nicht-ständigen Unterausschusses "Reform des kommuna-len Haushaltsrechts" setzte der Deutsche Landkreistag (DLT) eine Arbeitsgruppe - bestehend aus Mitgliedern des Finanzausschusses, des Innovationsrings "Kreisverwaltung der Zukunft" und der Landesverbände - ein, die den Reformprozess begleiten und die Entscheidungsfin-dung und Positionierungen des Deutschen Landkreistages inhaltlich vorbereiten sollte. Erst-malig trat die Arbeitsgruppe des Deutschen Landkreistages am 13. Januar 1999 zusammen und bereitete den Präsidiumsbeschluss des Deutschen Landkreistages vom 8. März 1999 vor.

Das Präsidium des Deutschen Landkreistages stellte mit seinem Beschluss vom 8. März 1999 fest, dass das derzeitige kommunale Haushalts- und Rechnungswesen nur begrenzt in der La-ge sei, die für die Steuerung und Kostenkontrolle einer modernen, bürgerorientierten Ver-waltung erforderlichen Daten zur Verfügung zu stellen. Mit Blick auf die Steuerungsanforde-rungen in den Kommunen und die Informationsinteressen der Bürger sprach sich das Präsidi-um des Deutschen Landkreistages sodann für den Umstieg auf ein neues kommunales Rech-nungswesen auf der Grundlage der Doppik mit den Bestandteilen Vermögensrechnung, Er-gebnisrechnung, Finanzrechnung und Kosten- und Leistungsrechnung als alleiniges Rech-nungssystem aus. Die Innenministerkonferenz wurde aufgefordert, umgehend eine verbindli-che Richtungsentscheidung und einen verlässlichen Zeitplan vorzulegen und auf dieser Basis zügig einen Musterentwurf für ein neues Haushalts- und Rechnungswesen zu erarbeiten, das sodann möglichst zeitgleich in allen Bundesländern in formelles Recht gegossen werden kann. Das Präsidium des Deutschen Landkreistages votierte schließlich für eine angemessene Übergangsfrist sowie eine nur begrenzte Zeit der Wahlmöglichkeit hinsichtlich des Systems des Haushalts- und Rechnungswesens. Größenklassenspezifische Ausnahmen von einzelnen Neuregelungen sollten in dem neuen Regelungskonzept Berücksichtigung finden, sofern dies den Bedürfnissen kleinerer Kommunen entspricht.

2. Blockadesituation in wichtigen Fragen durch die unterschiedlichen Modellprojekte

Die Arbeitsgruppen des nicht-ständigen Unterausschusses "Reform des kommunalen Haus-haltsrechts" nahmen im ersten Quartal 2001 ihre Arbeiten auf. Die DLT-Vertreter in den Ar-beitsgruppen des Unterausschusses wurden in Abstimmung mit den Landesverbänden aus der Mitte der Arbeitsgruppe des Deutschen Landkreistages benannt, die seit Anfang des Jahres 2001 nunmehr übergreifend die Arbeiten der DLT-Mitglieder in den einzelnen Arbeitsgrup-pen des nicht-ständigen Unterausschusses "Reform des kommunalen Haushaltsrechts" durch einen ständigen Informationsaustausch und gegebenenfalls notwendige Positionsabstimmun-gen begleitet.

Die Tätigkeit der einzelnen Arbeitsgruppen des nicht-ständigen Unterausschusses "Reform des kommunalen Haushaltsrechts" ist mittlerweile unterschiedlich weit fortgeschritten. Als Ballast erweist sich jedoch, dass hinsichtlich der schon in den Eckpunktepapieren als Prüfauftrag offengelassenen strittigen Fragen bislang kaum nennenswerte Fortschritte erzielt werden konnten. Eine Einigung auf eine einheitliche Linie ist bislang nicht gelungen. Mit Blick auf die unterschiedlichen Modellprojekte, insbesondere in den Ländern Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen, Hessen und Niedersachsen, die mittlerweile weiter fort-geschritten sind und sich immer noch deutlich in zum Teil wesentlichen Punkten unterschei-den, droht vielmehr die Gefahr einer sich verfestigenden Blockadesituation, die eine der Hauptzielsetzungen der Reform - nämlich die bundeseinheitliche Fortentwicklung des kom-munalen Haushaltsrechts - immer mehr in Frage stellt. Es stehen insoweit immer noch Ent-scheidungen zu den beide Haushalts- und Rechnungssysteme betreffenden Aspekten

· Haushaltsgliederung und Haushaltsstruktur,
· Finanzrechnung,
· Vermögensbewertung,
· Haushaltsausgleich,
· Kosten- und Leistungsrechnung

aus. Der nicht-ständige Unterausschuss "Reform des kommunalen Haushaltsrechts" nimmt einen abermaligen Anlauf und wird zu diesen Punkten erneut zusammenkommen und eine Entscheidung suchen.

Es ist nicht zu erwarten, dass sich die Blockadesituation in den angesprochenen Fragen von alleine auflösen wird. Die offenen Fragen betreffen jedoch Aspekte, die für den Fortgang der Reform von grundsätzlicher und entscheidender Bedeutung sind. Es ist deshalb notwendig, hier alsbald eine einheitliche Linie für den weiteren Reformprozess zu finden, da ansonsten die Gefahr droht, dass die unterschiedlichen Ansätze sich weiter verfestigen und ein bunde-seinheitliches kommunales Haushaltsrecht nicht mehr oder nur noch unter großen Mühen möglich ist. Je weiter eine Entscheidung in die Zukunft verschoben wird, desto mehr werden sich nämlich die "versunkenen" Kosten erhöhen, die sich zwangsläufig aus entwerteten Inve-stitionen durch das Zusammenführen der unterschiedlichen Modellansätze ergeben würden. Deshalb ist es unabdingbar, so schnell wie möglich zu einer einheitlichen Linie in diesen wichtigen Fragen zu gelangen.

Vor dem Hintergrund der Entscheidung der Innenministerkonferenz, die Systeme der Doppik und der erweiterten Kameralistik auf unbestimmte Zeit parallel nebeneinander laufen zu las-sen, ist es zudem unabdingbar, in den angesprochenen wichtigen Fragen eine identische Re-gelung für beide Regelwerke zu finden. Es kann nämlich nicht sein, dass die Wahl der Kom-mune für eines der Rechnungslegungskonzepte dadurch beeinflusst wird, dass - möglicher-weise sogar mit Einfluss auf die Finanzausstattung - ihre finanzielle Lage allein durch das gewählte Rechnungslegungskonzept und der dort unterschiedlich ausgestalteten Elemente vergleichsweise besser oder schlechter dargestellt wird.

3. Beschluss des Präsidiums des Deutschen Landkreistages vom 10./11. März 2002

Angesichts der Blockadesituation und der noch anstehenden Sitzung des nicht-ständigen Un-terausschusses "Reform des kommunalen Haushaltsrechts", in der die strittigen Fragen aber-mals auf den Tisch kommen, hat die Arbeitsgruppe des Deutschen Landkreistages zur Reform des kommunalen Haushaltsrechts eine eindeutige Positionierung des DLT zu den konkret zur Entscheidung anstehenden Punkten vorbereitet, die die bisherige Beschlussfassung des DLT-Präsidiums fortentwickelt. Ohne sich damit auf eines der verschiedenen Reformprojekte im Einzelnen festzulegen, soll diese Positionierung mit nach vorne gerichtetem Blick auf die Zielsetzung der Reform unter Hintanstellung von Einzelinteressen vor allem dazu dienen, aktiv die Entscheidungsfindung in den Ländern und im kommunalen Bereich durch klare und eindeutige Aussagen zu den bislang offengelassenen Kernfragen der Reform zu forcieren.

Das Präsidium des Deutschen Landkreistages hat mit Beschluss vom 10./11. März 2002 diese Positionierung aufgegriffen und einstimmig einen entsprechenden Beschluss gefasst. Im Wortlaut beschloss des Präsidium des Deutschen Landkreistages:

1. Das Präsidium des Deutschen Landkreistages betont seinen Wunsch nach einem bunde-seinheitlichen kommunalen Haushaltsrecht und fordert die Länder eindringlich auf, zu einer einheitlichen Linie zurückzukehren.

2. Der Deutsche Landkreistag spricht sich für eine Wahlfreiheit für die Kommunen zwi-schen einer produkt- und organisationsbezogenen Haushaltsgliederung aus. Die Gliede-rung der Produkthaushalte sollte auf der Basis bundeseinheitlicher Produktbereiche oder -gruppen erfolgen. Tiefergliedernde Vorgaben werden mit Blick auf die zu wahrende Freiheit der Kommunen bei der Budgetgestaltung abgelehnt.

3. Das Präsidium des Deutschen Landkreistages bekräftigt seinen Beschluss zur Reform des kommunalen Haushaltsrechts vom 8. März 1999 und spricht sich erneut für ein neues kommunales Rechnungswesen mit den gleichwertigen Bestandteilen Vermögensrechnung, Ergebnisrechnung und Finanzrechnung aus. Bestrebungen, die zum Ziel haben, die Teil-komponente "Finanzrechnung" nur in einer reduzierten Form umsetzen zu wollen, wer-den abgelehnt.

4. Der Deutsche Landkreistag spricht sich für eine Bewertung des kommunalen Vermögens grundsätzlich auf der Basis der Anschaffungs- und Herstellungskosten aus. Wo eine der-artige Bewertung nicht praktikabel oder sinnvoll ist, sollten die Anschaffungs- und Her-stellungskosten mit Hilfe geeigneter Verfahren angenähert werden. Auch für die Zwecke der kommunalen Eröffnungsbilanz sollte nicht von der engen Orientierung des neuen kommunalen Haushaltsrechts an den Vorgaben des Handelsgesetzbuches (HGB) abgewi-chen werden. Dies erfordert schon das angestrebte Ziel einer konsolidierten Bilanz. Die von der Praxis des HGB abweichende Bewertung des kommunalen Vermögens für die kommunale Eröffnungsbilanz zu Wiederbeschaffungszeitwerten wird deshalb abgelehnt. Die getrennte Darstellung und voneinander abweichende Bewertung von Verwaltungs-vermögen auf der einen Seite und Finanzvermögen auf der anderen Seite wird ebenfalls abgelehnt.

5. Der Deutsche Landkreistag erklärt sich für einen konsequent formulierten Haushaltsaus-gleich. Der Haushaltsausgleich umfasst sämtliche Erträge und Aufwendungen unter Ein-schluss der Fehlbeträge vergangener Jahre. Ausnahmen von der Deckungspflicht sind grundsätzlich nicht einzuräumen.

6. Das Präsidium des Deutschen Landkreistages betont die Notwendigkeit der sachgerech-ten Kostenzuordnung für die Zwecke des neuen kommunalen Haushaltsrechts. Es hebt in Anknüpfung an seinen Beschluss vom 8. März 1999 die Bedeutung einer Kosten- und Lei-stungsrechnung als Bestandteil des neuen kommunalen Rechnungswesens hervor. Der Deutsche Landkreistag spricht sich aufgrund des Charakters der Kosten- und Leistungs-rechnung als Instrument der Binnensteuerung unter Verweis auf die vom kommunalen Selbstverwaltungsrecht umschlossene Organisationshoheit gegen eine verbindlich detail-lierende Normierung der Kosten- und Leistungsrechnung als Bestandteil des kommuna-len Haushaltsrechts aus.

Zu dem einstimmigen Beschluss des DLT-Präsidiums wurden zwei Protokollerklärungen verfasst.

In einer ersten Protokollerklärung wird klargestellt, dass der mit dem ersten Beschlusspunkt ausgedrückte Wunsch des Deutschen Landkreistages nach einem bundeseinheitlichen kom-munalen Haushaltsrecht nicht die von der Innenministerkonferenz grundsätzlich eingeräumte Wahlfreiheit zwischen einem System der erweiterten Kameralistik und der doppischen Rech-nungslegung in Frage stellt. Der Beschluss vom 10./11. März 2002 bewegt sich insoweit auf der bereits am 8. März 1999 beschlossenen Linie, mit der sich das Präsidium des Deutschen Landkreistages für eine angemessene Übergangsfrist sowie eine begrenzte Zeit der Wahl-möglichkeit hinsichtlich des Systems des Haushalts- und Rechnungswesens aussprach.

In einer zweiten Protokollerklärung sprach sich schließlich ein Präsidiumsmitglied dafür aus, den zweiten Beschlusspunkt dergestalt zu erweitern, dass in jedem Teilhaushalt unabhängig von der gewählten Darstellungsform die Produktgruppen mit den dazugehörigen Produkten und die Ziele und Leistungen beschrieben, sowie Angaben zur Messung der Zielerreichung gemacht werden sollten. Dieses Bestreben ist im Kontext der Zielsetzungen des Ressourcen-verbrauchskonzept eigentlich nur konsequent. Nicht zuletzt mit Blick auf die vorrangige Ziel-setzung des Präsidiumsbeschlusses, in wichtigen Streitfragen durch eine eindeutige Positio-nierung den ins Stocken geratenen Reformprozess voranzutreiben, ist jedoch im Beschluss des Präsidiums des Deutschen Landkreistages selbst darauf verzichtet worden, die schon jetzt schwierige Reformdiskussion zur "zahlenmäßigen" Darstellung des kommunalen Haushalts durch die Erweiterung um die qualitative Dimension zu beschweren und möglicherweise eine zusätzliche Hürde aufzubauen.

4. Ausblick

Es ist zu wünschen, dass auch andere Beteiligte in der Reformdiskussion diesem Beispiel fol-gen und ihre eigenen Ziele und Interessen zu Gunsten einer Gesamtlösung zunächst nach hinten stellen vermögen. Vom Deutschen Landkreistag ist mit dem Beschluss des Präsidiums vom 10./11. März 2002 eine tragfähige Positionierung für die bislang offengebliebenen Fra-gen formuliert worden, die als nach vorne weisender Diskussionsbeitrag nun in den Reform-prozess eingebracht wird. Der Deutsche Landkreistag verbindet damit die Hoffnung, einen wichtigen Beitrag zur Auflösung der erreichten Blockadesituation leisten zu können.

Matthias Wohltmann,
Referent beim Deutschen Landkreistag,
Berlin

Neu ab 2004: Das NKF-Netzwerk NRW2004

Auch in 2004 werden das Innenministerium und die Modellkommunen die Vorbereitung der NKF-Einführung weiter unterstützen. In 2004 wird der Fokus auf der Umsetzung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements in den Kommunen liegen. Hierfür erwarten Sie ein neuer Internet-Auftritt und eine Reihe von Unterstützungsmaßnahmen für Ihr NKF-Projekt im NKF-Netzwerk NRW2004. Die Elemente des NKF-Netzwerks NRW2004:

NKF-Hotline: Ab Februar 2004 werden Sie die Möglichkeit haben, per Telefon oder Email mit den Experten des Modellkommunen Ihre Fragen zum Konzept und zur Umsetzung des NKF zu klären. Hierfür stellen wir Ihnen eine zentrale Telefonnummer und Email-Adresse bereit. Sie finden sie im nächsten Jahr auf dieser Seite.

NKF-Newsletter: Das bekannte NKF-Magazin wird im nächsten Jahr als Newsletter erscheinen. Hier wird das Innenministerium Nordrhein-Westfalen regelmäßig über den Stand des Gesetzgebungsverfahrens berichten. Außerdem wird es Erfahrungsberichte aus den Modellkommunen und über weitere Umsetzungsprojekte geben.

Sie werden den NKF-Newsletter ab Februar 2004 hier abonnieren können.

Themenworkshops: Zu aktuellen NKF-Themen werden wir in 2004 vier Workshops anbieten, in denen Sie mitarbeiten können. Näheres zu Inhalten, Teilnehmern und Terminen werden wir Ihnen ab März 2004 mitteilen.

Umsetzungstagebuch: Die Umsetzung in den Modellkommunen geht natürlich weiter. Entsprechend wollen wir die Umsetzung weiter dokumentieren. Auf eine Aktualisierung des Umsetzungstagebuchs werden wir Sie im Newsletter aufmerksam machen.

More News

Steinbeitag 2013

Zurück zur Startseite